Tatiana Vásquez: “Gravar el depósito es una base gravable ficticia que pone en riesgo la canalización del mercado”

Tatiana Vásquez, abogada especialista en regulación del juego, analiza la creciente presión fiscal en Latinoamérica y advierte que gravar los depósitos de jugadores puede incentivar la migración hacia la ilegalidad y generar incertidumbre para los operadores.

Entrevista exclusiva.- La tendencia de algunos países de Latinoamérica a imponer nuevos tributos sobre el juego online, particularmente sobre los depósitos de los jugadores, está generando preocupación en la industria. En diálogo con Focus Gaming News, Tatiana María Vásquez, abogada especializada en regulación del juego y socia de la firma Vásquez & Asociados, analizó los casos recientes de Colombia, Perú y Ecuador, y advirtió que estas medidas, adoptadas en muchos casos sin suficiente sustento técnico, pueden afectar la sostenibilidad del mercado regulado, la seguridad jurídica y los niveles de canalización hacia operadores legales.

Estamos viendo una tendencia en Latinoamérica hacia el gravamen de los depósitos de jugadores. ¿Este tipo de medidas incentiva a los operadores a salir del mercado formal o a trasladar la operación a jurisdicciones sin estas cargas?

Sea lo primero mencionar que la decisión de estructurar un gravamen sobre el valor del depósito introduce una distorsión estructural en el sistema, en la medida en que grava un flujo que no representa ingreso ni utilidad para el operador, y que, por el contrario, constituye la base sobre la cual se desarrolla la actividad económica en su conjunto. Esta distorsión no solo tiene implicaciones teóricas en términos de capacidad contributiva, sino que produce efectos económicos inmediatos y verificables sobre el funcionamiento del mercado regulado.

En los últimos meses hemos visto una tendencia en algunos países de la región de LatAm de imponer nuevos grávamenes a la operación del juego online. Respecto a gravar los depósitos de jugadores, la primera experiencia fue la colombiana que fue bastante ilustrativa. En febrero de 2025 en el marco del estado de excepción de conmoción interior dictada por el Gobierno, se optó por gravar con IVA del 19 por ciento los depósitos de los jugadores, lo que generó un impacto inmediato en la operación legal: la mayoría de los operadores decidieron absorber el impuesto evitando precisamente que sus jugadores migraran a plataformas ilegales o a plataformas internacionales que no tienen licencia en Colombia y operan en otros mercados. Esto se tradujo en una disminución aproximada del 20 por ciento en el recaudo del sector y en una afectación directa a su sostenibilidad.

Posteriormente, en diciembre de 2026, en el marco de un nuevo estado de excepción, ahora de emergencia económica, el Gobierno nuevamente afectó con medidas tributarias al sector de juego online, pero esta vez el modelo evolucionó hacia un esquema de IVA del 19 por ciento sobre el GGR, que si bien puede resultar más alineado con la lógica del negocio, dicha decisión refleja la fijación del Gobierno sobre esta industria. Sin embargo, esa decisión acaba de ser declarada inexequible, lo que vuelve a evidenciar la fragilidad de este tipo de medidas cuando se adoptan en contextos excepcionales. Recientemente (a mediados de marzo de este año), el Gobierno, en el marco de una nueva emergencia económica fija una nueva medida tributaria, esta vez, decreta que la operación de juego online va a estar gravada con el impuesto nacional al consumo, gravando nuevamente el GGR, esta vez en un 16 por ciento.

Ahora, el caso más reciente a nivel de jurisdicciones y con esta misma tendencia a gravar los depósitos de jugadores es Ecuador, en donde resulta aún más complejo, pues sin ley tributaria que sirva de base legal, la autoridad tributaria interpreta las normas tributarias y concluye que los depósitos de los jugadores de plataformas de pronósticos deportivos en ese país deben estar con IVA del 15 por ciento. Es aún más delicada la situación en Ecuador, puesto que es una jurisdicción en donde no existe una regulación integral de operación de pronósticos deportivos y aún el Gobierno no expide la norma secundaria donde se regulará de manera clara y transparente la operación y el otorgamiento de licencias. Por tanto, un país que apenas está dando pasos hacia la regulación y con esto hacia la canalización, este tipo de medidas tributarias genera un riesgo directo hacia la formalización y hacia esa anhelada canalización.

En este contexto, este tipo de medidas tributarias que tienen una incidencia directa en la carga fiscal de la operación legal amplifica la brecha competitiva frente a la ilegalidad, incentivando la migración de usuarios hacia plataformas no autorizadas. Este fenómeno de descanalización del mercado no solo reduce la participación del sector formal, sino que debilita la capacidad del Estado para ejercer control sobre la actividad, afectando objetivos fundamentales de política pública, tales como la prevención de conductas ilícitas, la protección de los consumidores y la garantía de prácticas de juego responsable. Y esta incertidumbre normativa se refleja en una inseguridad jurídica para los operadores que genera inestabilidad en la permanencia de sus operaciones, pues la estabilidad depende en gran medida de la previsibilidad y coherencia del entorno regulatorio. Por tanto, la adopción de medidas tributarias sin una justificación técnica suficiente y con efectos adversos sobre la operación del mercado, introduce un elemento de incertidumbre que puede afectar la confianza de los inversionistas y desincentivar la permanencia de capital en el respectivo país.

Colombia actuó mediante decreto en un contexto de conmoción interior, Perú arrancó con un ISC del uno por ciento, lo redujo al 0,3 por ciento ante la presión del sector y luego volvió a elevarlo, y Ecuador lo hizo mediante una circular administrativa. ¿Ve un patrón coordinado en la región o son decisiones fiscales independientes?

No hay evidencia de una coordinación regional, pero sí de una convergencia en la presión fiscal sobre el sector. Yo lo llamo “efecto contagio”.

Como lo expliqué anteriormente, en Colombia el juego online ha experimentado varios escenarios, por cuenta de las medidas tributarias establecidas por el Gobierno Nacional en el marco de varios estados de excepción, medidas tributarias contenidas en Decretos con Fuerza de Ley que han tenido control de constitucional por parte de la Corte constitucional. En Perú, vemos que el legislador ha establecido un nuevo gravamen al juego online, fijando un Impuesto Selectivo al Consumo sobre las apuestas de los jugadores , y en cambio, en Ecuador, vemos que en ausencia de una norma con rango de ley, estas medidas tributarias se quieren imponer vía interpretación administrativa, mediante una Circular.

Por tanto, más que un patrón coordinado, lo que vemos es una tendencia de los Estados de gravar una actividad digital altamente dinámica, pero lo grave no es esto, lo realmente grave es que se está haciendo estableciendo medidas improvisadas y con pleno desconocimiento del modelo de negocio de la operación de este juego.

En Ecuador, la obligación tributaria sobre los depósitos no surge de una ley ni de un decreto, sino de una circular del SRI. ¿Qué implica eso en términos del principio de legalidad tributaria y de seguridad jurídica para los operadores?

El caso ecuatoriano plantea una preocupación jurídica relevante.

Como lo mencionas, aquí no estamos frente a una ley ni a un decreto, sino a una circular administrativa, es decir, frente a un acto administrativo que analizado, se evidencia que no se trata de una mera aclaración administrativa, sino de la construcción de una regla tributaria nueva. La administración no se limita a precisar el alcance de una norma existente, sino que establece que los depósitos de los jugadores constituyen el valor sobre el cual debe liquidarse el IVA, imponiendo además obligaciones de facturación y consolidación mensual. Desde el punto de vista tributario, estos tres elementos constituyen componentes esenciales del tributo. Esta situación plantea un problema de reserva de ley tributaria. La base imponible del IVA no puede construirse por vía interpretativa cuando ello implica alterar la naturaleza del impuesto.

Por su parte, la tipicidad tributaria exige que el contribuyente pueda identificar con claridad el hecho gravado y la base del impuesto. Cuando la administración introduce una interpretación novedosa que no se desprende de la ley, se rompe la previsibilidad del sistema tributario.  

En mercados con regulación más consolidada, el impuesto suele recaer sobre el GGR del operador, no sobre el depósito del usuario. ¿Por qué en la región se está optando por el depósito como hecho generador?

Sobre este punto es importante resaltar que en LatAm el impuesto del juego también está basado en el GGR del operador. La novedad en la región no es la carga del impuesto del juego, sino los tributos adicionales que se están fijando a esta operación, en donde observamos medidas tributarias improvisadas y equivocadas que están fijando cargas al depósito y a la apuesta, es decir, hay una tendencia clara en gravar al jugador y esto sí que es un riesgo directo para la canalización y que atenta a la sostenibilidad del mercado legal.

Ahora, si se revisa el fondo de estas medidas, vemos que el depósito es una base más amplia, lo que lo hace atractivo en contextos de presión fiscal, sin embargo, como hemos dicho, es una base gravable ficticia, pues el depósito es simplemente un momento en la operación, pero ese monto el jugador puede jugarlo o no, y si lo juega, puede ser objeto de múltiples jugadas y que al final no pueden generar un ingreso para el operador.

«En LatAm el impuesto del juego también está basado en el GGR del operador. La novedad en la región no es la carga del impuesto del juego, sino los tributos adicionales que se están fijando a esta operación, en donde observamos medidas tributarias improvisadas y equivocadas que están fijando cargas al depósito y a la apuesta».

Tatiana María Vásquez, abogada especialista en regulación del juego.

La reciente experiencia colombiana permite observar que la imposición de cargas tributarias sobre el depósito genera una contracción significativa en los niveles de participación de los usuarios, reflejada en una reducción sustancial de los depósitos realizados en las plataformas autorizadas. Esta contracción responde a un ajuste racional del comportamiento de los jugadores, quienes perciben una disminución en el valor efectivo disponible para apostar, lo que incide directamente en la frecuencia de uso, el monto de las apuestas y, en general, en la dinámica del consumo dentro del sistema. Y además de esto, la consecuencia inmediata de esta reducción en los depósitos es una disminución en la liquidez del mercado regulado, lo cual impacta directamente el volumen de apuestas y, por ende, el «gross gaming revenue» (GGR), y dado que el GGR constituye la base sobre la cual se calcula el impuesto al juego que los operadores deben transferir al Estado, cualquier afectación a este indicador se traduce en una disminución directa de los recursos que financian el monopolio rentístico, y en el caso colombiano, el sistema de salud de los colombianos..

¿Existe algún argumento técnico o de política fiscal que pueda justificar gravar el depósito (y no el GGR) desde la perspectiva del Estado?

Desde la perspectiva del Estado, pueden existir razones prácticas: facilidad de recaudo, trazabilidad y ampliación de la base gravable.

Pero desde el punto de vista técnico, el depósito sigue siendo una base gravable artificial. No constituye ingreso ni consumo, sino una transferencia de fondos que permanece bajo control del usuario.  

La experiencia comparada muestra que cuando se intenta gravar ese momento, se corre el riesgo de anticipar artificialmente el hecho generador y de generar cargas desproporcionadas.

Y en contextos de alta carga regulatoria, esto tiene un efecto adicional: traslada incertidumbre directamente a la operación legal y riesgo de migración de jugadores al juego no autorizado.

¿Qué herramientas jurídicas tienen los operadores (nacionales o extranjeros) para impugnar una circular de este tipo ante los tribunales ecuatorianos?

Tal como lo mencioné en precedencia, existen fundamentos jurídicos sólidos para cuestionar la legalidad de la circular y evaluar la viabilidad de acciones administrativas y judiciales orientadas a declarar su nulidad e inconstitucionalidad, e incluso solicitar la suspensión provisional de la norma como medida cautelar, argumentando la vulneración del principio de legalidad tributaria y la creación de obligaciones no previstas en la ley.  

Latinoamérica está atravesando un proceso de maduración regulatoria interesante: Brasil ya opera como un mercado plenamente supervisado, Colombia tiene un marco consolidado y varios países están ajustando su normativa. En ese contexto, ¿qué modelo tributario deberían adoptar los países de la región para que la carga fiscal sobre el sector sea legítima, predecible y no desincentive la formalización?

La experiencia reciente deja una enseñanza clara: la carga fiscal en un modelo tributario de operación legal debe fijarse con el conocimiento del modelo de negocio de la operación; ese es el primer paso hacia la legitimidad y hacia la sostenibilidad del mercado regulado. La regulación debe pensarse para crear modelos sostenibles. La volatilidad normativa sobre la operación genera un riesgo para la sostenibilidad de los mercados.

En este contexto, los modelos más sostenibles son aquellos que gravan el ingreso real del operador, con reglas claras, previsibles y adoptadas por vía legislativa ordinaria. En mercados regulados, la seguridad jurídica no es un valor abstracto, es una condición de funcionamiento y de estabilidad.

Y, sobre todo, es la base sobre la cual se construyen la formalización, la inversión y el recaudo sostenible.