Simone Vicentini: “Más que simplemente replicar modelos extranjeros, Brasil desarrolló su propio sistema regulatorio”

La exsecretaria adjunta de la Secretaría de Premios y Apuestas (SPA) de Brasil analiza los desafíos de construir el marco regulatorio del país, las lecciones aprendidas de los mercados internacionales y los próximos pasos en la lucha contra el juego ilegal.

Entrevista exclusiva.- A medida que el mercado regulado del juego online y las apuestas deportivas de Brasil completa su primer año completo de operación, el país continúa atrayendo la atención global como una de las jurisdicciones emergentes más importantes de la industria. Pocas personas presenciaron la creación del marco regulatorio tan de cerca como Simone Vicentini, exsecretaria adjunta de la Secretaría de Premios y Apuestas (SPA). En esta entrevista exclusiva con Focus Gaming News, Vicentini repasa el proceso de construcción del mercado desde sus bases, las prioridades que dieron forma al modelo regulatorio brasileño y los desafíos que aún quedan por delante en la lucha contra el sector ilegal.

Mirando hacia diciembre de 2023, cuando se sancionó la Ley N.º 14.790, ¿cuál era la situación real del mercado de apuestas en Brasil? ¿Cómo describiría el tamaño y la estructura del mercado ilegal?

El año 2023 fue decisivo para viabilizar la implementación del mercado regulado de apuestas de cuota fija en Brasil. Aunque la Ley N.º 14.790 fue sancionada recién en diciembre de ese año, los trabajos de estructuración regulatoria ya habían comenzado meses antes y se intensificaron tras la publicación de la Medida Provisoria N.º 1.182, del 25 de julio de 2023.

En ese contexto, el Ministerio de Hacienda inició la construcción de las bases institucionales y regulatorias necesarias para la futura apertura del mercado regulado. En octubre de 2023 se publicó el primer acto estructurante de la regulación del sector, la Ordenanza Normativa MF N.º 1.330, que estableció las directrices generales para la industria, abordando temas como la protección al consumidor, la protección de datos, el juego responsable y la publicidad. También se llevó a cabo una manifestación previa de interés que contó con la participación de más de 130 empresas nacionales e internacionales, demostrando el fuerte interés económico existente en el mercado brasileño.

Paralelamente, comenzaron los trabajos para el desarrollo del SIGAP, la estructuración de la futura Secretaría de Premios y Apuestas y la elaboración de las normas que conformarían la Agenda Regulatoria de 2024.

Sin embargo, en ese momento no existía una estimación confiable y validada sobre la verdadera dimensión del mercado. Desde la promulgación de la Ley N.º 13.756/2018, la actividad venía desarrollándose sin una regulación específica, lo que favoreció un crecimiento acelerado y desorganizado, sin mecanismos adecuados de supervisión estatal, recaudación tributaria o protección de los apostadores. La creación del marco regulatorio tuvo precisamente como objetivo aportar transparencia, seguridad jurídica, integridad y mecanismos efectivos de control a un sector que ya movilizaba cifras significativas en Brasil.

Cuando se creó la Secretaría de Premios y Apuestas (SPA) en enero de 2024, ¿cuál fue el mayor desafío inmediato que enfrentaron usted y su equipo? ¿Desde dónde partieron?

El principal desafío fue el tiempo. Cuando la SPA fue creada formalmente, gran parte del trabajo preparatorio ya estaba en marcha, pero aún quedaba un enorme volumen de tareas por ejecutar dentro de un plazo extremadamente reducido.

Como mencioné anteriormente, la regulación del sector comenzó incluso antes de la creación de la Secretaría. Un equipo muy reducido ya trabajaba en el desarrollo del modelo regulatorio, analizando experiencias internacionales y elaborando las primeras normas necesarias para hacer posible la apertura del mercado.

Partimos de un amplio estudio comparativo de los principales mercados regulados del mundo, identificando buenas prácticas, modelos de supervisión, mecanismos de protección al consumidor y estructuras de prevención del lavado de dinero. A partir de esas referencias se desarrolló un modelo regulatorio compatible con la realidad brasileña y con los límites establecidos por la Ley N.º 14.790/2023.

Al mismo tiempo, fue necesario crear una nueva unidad administrativa prácticamente desde cero, lo que implicó desafíos institucionales, presupuestarios, tecnológicos y de gestión de recursos humanos. En poco más de un año fue necesario regular un sector complejo, desarrollar sistemas, definir requisitos de autorización, establecer mecanismos de fiscalización y sanción, y preparar el inicio de operaciones del mercado regulado.

Considerando la magnitud de la tarea y la limitada cantidad de funcionarios públicos disponibles, los desafíos fueron considerables. Aun así, fue posible entregar, dentro del cronograma previsto, un marco regulatorio amplio y suficientemente sólido que permitió el inicio de operaciones del mercado regulado el 1 de enero de 2025.

Brasil pasó 78 años sin regulación del juego. ¿Eso fue una ventaja o una desventaja a la hora de construir el marco regulatorio? ¿Pudieron aprender de otros países o tuvieron que inventarlo todo desde cero?

Desde una perspectiva regulatoria, la ausencia de regulación generalmente genera asimetrías, vacíos de supervisión y debilidades en la protección de los consumidores. Cuanto más prolongado es el período sin supervisión estatal, mayor suele ser la dificultad para comprender la verdadera dimensión del mercado, identificar riesgos y estructurar mecanismos de control eficientes.

Por otro lado, Brasil tuvo la oportunidad de aprender de la experiencia acumulada por diversos países que ya habían enfrentado desafíos similares. Se analizaron modelos regulatorios consolidados, sus aciertos y sus deficiencias, con el objetivo de incorporar las mejores prácticas internacionales y adaptarlas a las características jurídicas, económicas y sociales de Brasil.

El resultado fue la construcción de un modelo que combina referencias internacionales con soluciones propias. Especialmente en las áreas de juego responsable, protección al consumidor, identificación de apostadores, monitoreo de operaciones y prevención del lavado de dinero, la regulación brasileña adoptó requisitos que, en varios aspectos, son más rigurosos que los observados en algunos mercados ya consolidados.

Por lo tanto, más que simplemente replicar modelos extranjeros, Brasil desarrolló su propio sistema regulatorio, alineado con las tendencias internacionales y con las necesidades específicas del mercado nacional.

¿Cuáles fueron los pilares regulatorios que decidieron priorizar desde el inicio? ¿Por qué la protección al apostador, el juego responsable y la prevención del lavado de dinero fueron tratados como asuntos urgentes?

La protección al apostador siempre estuvo en el centro de la construcción regulatoria del mercado brasileño de apuestas de cuota fija. La razón de esta priorización es simple: desde el principio quedó claro que la legitimidad y la sostenibilidad del mercado regulado dependerían de la capacidad de proteger a los consumidores y garantizar la integridad del sector.

Las apuestas implican riesgos inherentes relacionados con el comportamiento de consumo, el potencial sobreendeudamiento, el uso indebido de la actividad con fines ilícitos y la asimetría de información entre operadores y apostadores. Por ello, entendimos que la construcción de un entorno regulado seguro, transparente y confiable debía preceder a cualquier objetivo recaudatorio o económico.

Desde las primeras normas, se buscó garantizar que la explotación económica de la actividad estuviera acompañada de mecanismos efectivos de protección al usuario, incluyendo reglas de publicidad responsable, obligaciones de información, cumplimiento del Código de Defensa del Consumidor y conformidad con la Ley General de Protección de Datos.

Este enfoque fue posteriormente profundizado mediante diversos actos normativos. Entre ellos, merece especial destaque la Ordenanza SPA/MF N.º 615, de abril de 2024, que estableció reglas para las transacciones de pago e incorporó importantes mecanismos de protección al apostador, incluyendo la prohibición del uso de tarjetas de crédito y de cualquier instrumento de pago pospago para realizar apuestas, una medida alineada con las mejores prácticas internacionales destinadas a prevenir el endeudamiento y promover el juego responsable.

Por su parte, la Ordenanza SPA/MF N.º 1.231, de julio de 2024, reguló de manera detallada los derechos y obligaciones de operadores y apostadores, los procedimientos de identificación y autenticación, los mecanismos de juego responsable, los programas de recompensas, los requisitos de registro y las medidas destinadas a prevenir el fraude y proteger a los consumidores.

En lo que respecta a la prevención del lavado de dinero, el financiamiento del terrorismo y otros delitos relacionados, la Ordenanza SPA/MF N.º 1.143/2024 estableció un sólido conjunto de obligaciones vinculadas con gobernanza, evaluación de riesgos, identificación de clientes, monitoreo de operaciones y reporte de actividades sospechosas, incorporando prácticas internacionalmente reconocidas y alineadas con los estándares adoptados por organismos especializados como el Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI/FATF).

“La protección al apostador siempre estuvo en el centro de la construcción regulatoria del mercado brasileño de apuestas de cuota fija”.

Simone Vicentini, exsecretaria adjunta de la SPA.

Durante la construcción del marco regulatorio brasileño, ¿qué países estudiaron como referencia?

La construcción del modelo brasileño implicó un amplio ejercicio de análisis regulatorio comparado. Se estudiaron algunas de las principales jurisdicciones reguladas del mundo, con especial atención a las experiencias del Reino Unido, España, Dinamarca, Suecia, Italia, Alemania, Malta, Colombia y los distintos modelos regulatorios adoptados en los Estados Unidos, además de otras referencias internacionales relevantes para el sector.

Más que analizar únicamente los textos normativos, buscamos comprender los resultados concretos producidos por cada modelo regulatorio. Este proceso permitió incorporar buenas prácticas internacionales, evitar problemas identificados en otras jurisdicciones y desarrollar una regulación alineada con los estándares regulatorios más modernos, pero adaptada a las particularidades jurídicas, económicas y sociales del mercado brasileño.

Si pudiera volver al inicio, en enero de 2024, ¿hay algo que hubiera hecho de manera diferente en la estructuración de la SPA o en la secuencia de regulaciones implementadas?

Todo proceso regulatorio es dinámico y naturalmente susceptible de mejoras. La experiencia práctica de la implementación siempre genera aprendizajes que permiten realizar ajustes y evolucionar posteriormente.

Sin embargo, considerando el contexto existente en aquel momento, los plazos legales disponibles, la estructura institucional entonces vigente y la necesidad de hacer posible la apertura del mercado regulado en enero de 2025, considero que las principales decisiones adoptadas fueron adecuadas y compatibles con los desafíos enfrentados.

Naturalmente, algunas cuestiones solo se vuelven plenamente visibles una vez que el mercado comienza a operar efectivamente. Precisamente por eso, la regulación moderna debe ser entendida como un proceso continuo de monitoreo, evaluación y perfeccionamiento, y no como una construcción estática o definitiva.

¿Cuál es el próximo gran desafío regulatorio para Brasil?

El principal desafío para los próximos años será consolidar el mercado regulado y aumentar su atractivo frente al mercado ilegal.

La existencia de un marco regulatorio sólido es fundamental, pero por sí sola no es suficiente. Es necesario que el entorno regulado permanezca competitivo, seguro y económicamente viable tanto para operadores como para consumidores.

En este contexto, el combate al mercado ilegal seguirá siendo una condición indispensable para el éxito del modelo regulatorio brasileño. Esto implica fiscalización, cooperación institucional, bloqueo de operaciones irregulares, concientización de los consumidores y fortalecimiento de los mecanismos de supervisión, control y sanción.

También será esencial fortalecer la capacidad institucional de la SPA mediante la ampliación de recursos tecnológicos, infraestructura y personal acordes con la dimensión del mercado brasileño.

Además, será fundamental aumentar la canalización de los apostadores hacia el mercado regulado. La experiencia internacional demuestra que la lucha contra el mercado ilegal no depende únicamente de la fiscalización, sino también de la capacidad de ofrecer a los consumidores un entorno seguro, atractivo y competitivo. Cuanto mayor sea la adhesión a las plataformas autorizadas, mayores serán los beneficios en términos de protección al consumidor, integridad y efectividad regulatoria.

Otro desafío importante será la mejora continua de las políticas de juego responsable. El sector evoluciona rápidamente, al igual que los riesgos asociados al comportamiento de los consumidores, lo que exige monitoreo constante y actualización permanente de las medidas de protección.

Por último, es imprescindible preservar el equilibrio regulatorio. La protección de los consumidores debe seguir siendo una prioridad, pero siempre acompañada de evaluaciones basadas en evidencia. No toda medida restrictiva produce necesariamente mejores resultados. El gran desafío será encontrar el punto de equilibrio entre protección, competitividad, recaudación, innovación, canalización de los apostadores hacia el mercado regulado y sostenibilidad a largo plazo del sector.

“El principal desafío para los próximos años será consolidar el mercado regulado y aumentar su atractivo frente al mercado ilegal”.

Simone Vicentini, exsecretaria adjunta de la SPA.