Carlos Silva Alliende: “En un mundo global e interconectado, la estabilidad regulatoria es un activo esencial”
Tras el giro de Brasil sobre el juego online, el consultor independiente en regulación y asuntos corporativos y ex fiscal y jefe de la división jurídica de la Superintendencia de Casinos de Juego de Chile analiza las lecciones que deja el caso para Chile y los desafíos de construir un marco regulatorio estable.
Datos clave:
- Brasil avanzó hacia la prohibición del mercado regulado de apuestas online apenas 21 meses después de su puesta en marcha.
- Más de cien enmiendas fueron presentadas en el Congreso brasileño para modificar la medida provisional.
- Carlos Silva Alliende considera que la estabilidad regulatoria es fundamental para atraer y mantener inversiones en los mercados de juego.
- El especialista cuestiona que el proyecto chileno exija sociedades separadas para operar en los canales físico y online.
- Propone incorporar mecanismos de cooperación internacional, intercambio de información y reconocimiento de laboratorios de certificación extranjeros en la futura ley chilena.
Entrevista exclusiva.- La decisión de Brasil de dar marcha atrás sobre su modelo de regulación del juego online, apenas 21 meses después de su puesta en marcha, volvió a poner en el centro del debate una pregunta clave para los mercados de América Latina: ¿qué pasa cuando la regulación no logra demostrar, a tiempo, que puede controlar los riesgos asociados a una actividad de alta demanda? Mientras Brasil enfrenta ahora las consecuencias de ese giro, Chile avanza en la discusión de su propio marco normativo para las plataformas de juego online. En esta entrevista exclusiva con Focus Gaming News, Carlos Silva Alliende, consultor independiente en regulación y asuntos corporativos y ex fiscal y jefe de la división jurídica de la Superintendencia de Casinos de Juego de Chile, analiza el caso brasileño y las lecciones que puede dejar para el mercado chileno, desde la estabilidad regulatoria y la omnicanalidad hasta la fiscalización, la tributación y la cooperación internacional.
¿Qué cree que llevó a Brasil a abandonar un mercado regulado apenas 21 meses después de su puesta en marcha?
Según la Medida Provisória 1.394, el Gobierno identifica un daño social: el endeudamiento de las familias, la salud mental y la exposición de niños y poblaciones vulnerables. Y sostiene que «o mero aperfeiçoamento dos mecanismos regulatórios não oferece resposta suficiente» (es decir, el solo perfeccionamiento de los mecanismos regulatorios no basta).
Mi lectura es que el costo social avanzó más rápido que la capacidad del regulador para mostrar control sobre publicidad, pagos y conducta de los operadores, y la política respondió con una herramienta precautoria de último recurso: prohibir.
Si entendemos que la regulación de las actividades económicas busca corregir fallas de mercado y que, en el juego, su finalidad es minimizar daños y prevenir riesgos, la experiencia internacional muestra herramientas más finas que prohibir. En publicidad, Europa no tiene un solo modelo: Italia prohíbe casi toda la publicidad de juego, mientras que España fija límites de horario y contenido. En alcohol, la directiva europea de servicios audiovisuales impone límites, no una prohibición. Lo común es que la actividad sigue permitida y se regula.
En mi opinión, es una solución subóptima, porque prohibir no hace desaparecer la demanda: tiende a dejarla sin supervisión. Y en estos casos, el remedio puede resultar peor que la enfermedad.
«Prohibir no hace desaparecer la demanda: tiende a dejarla sin supervisión. Y en estos casos, el remedio puede resultar peor que la enfermedad».
Carlos Silva Alliende, consultor independiente en regulación y asuntos corporativos.
¿La prohibición responde a fallos del modelo regulatorio o a una falta de tiempo y capacidad para consolidarlo?
Creo que hay un poco de ambas. Por un lado, un mercado amplio de operadores licenciados exigía un regulador con fiscalización de publicidad, pagos y conducta funcionando desde el primer día, y veintiún meses es poco para consolidar eso.
Además, el costo social que visibiliza el Gobierno no puede atribuirse sin más a la actividad reglada: existe mucha oferta de juego fuera de la norma y la medida no permite saber cuánto daño corresponde a cada una.
Pero el Gobierno plantea que afinar la regulación no basta, y eso es otra conversación. No es una discusión sobre el tiempo, sino sobre el modelo y cómo abordar riesgos y daños.
Ahora, el modelo de prohibición y bloqueo también ofrece evidencia. Uruguay prohíbe desde 2017 el juego online no autorizado y sigue bloqueando sitios (1.730 al 29 de julio de 2026, según prensa que cita a su regulador), lo que sugiere con algún fundamento que prohibir tampoco elimina el mercado.
Mi conclusión es que Brasil no demostró que regular fracasa. Si la medida se convierte en ley, permitirá observar qué ocurre al prohibir una actividad con alta demanda. Si el resultado se parece al uruguayo, será un argumento sólido contra la tesis del Gobierno de que perfeccionar la regulación no basta.
«Brasil no demostró que regular fracasa. Si la medida se convierte en ley, permitirá observar qué ocurre al prohibir una actividad con alta demanda».
Carlos Silva Alliende, consultor independiente en regulación y asuntos corporativos.
La medida provisional todavía debe ser tratada por el Congreso. ¿Ve margen político o jurídico para revertirla o modificarla sustancialmente?
En el Congreso hay más de cien enmiendas presentadas, y varias proponen un camino intermedio, por ejemplo, mantener las apuestas deportivas sin casino online y dar plazo a los patrocinios ya firmados. El primer plazo de la medida vence el 23 de noviembre y el Gobierno quiere votarla antes del 20 de diciembre.
En lo jurídico, hay una vía paralela: el Supremo Tribunal Federal, el tribunal que revisa en Brasil si las leyes y medidas del Gobierno respetan la Constitución. Allí hay una acción de inconstitucionalidad presentada por una asociación del sector, que pide suspender la medida y declararla inconstitucional. El ministro Luiz Fux, relator de la acción, realizó una audiencia pública el 3 de noviembre y resolverá la suspensión después de ella, de modo que la prohibición sigue vigente. En la audiencia dijo que se convenció de que la adicción al juego es un problema de salud pública, pero también planteó la seguridad jurídica, la irretroactividad, la confianza legítima y el requisito de relevancia y urgencia, y habló de una posible modulación de los efectos de su decisión. No he leído los escritos de las partes.
Y hay un punto práctico. Las autorizaciones se extinguieron a los treinta días de publicada la medida, sin derecho a devolución (art. 4 de la MP). Según el art. 62, §11, de la Constitución brasileña, si el Congreso no dicta un decreto legislativo dentro de los sesenta días siguientes a la pérdida de eficacia, las relaciones constituidas durante la vigencia de la medida siguen regidas por ella. Eso sugiere que, aunque la medida decayera, esas autorizaciones no reviven por sí solas, salvo que el Congreso regule otra cosa. Hay quienes sostienen lo contrario, por el efecto retroactivo de la pérdida de eficacia, y no he revisado cómo lo ha interpretado la jurisprudencia.
Prefiero no aventurar el desenlace, pero de lo que leo a la distancia y por la prensa, la discusión se movió de «prohibir o no» a «cómo salir de forma ordenada». El ministro Fux habló de modular los efectos y el Gobierno propuso una transición para los saldos y obligaciones pendientes.
¿Cuál es la principal lección que deberían extraer Chile y los demás países que están diseñando o revisando sus marcos regulatorios?
Me inclino por rescatar tres cosas.
Primero, algo que ya debiéramos tener claro: en un mundo global e interconectado, con mercados transfronterizos o al menos de libre tránsito, la estabilidad regulatoria es un activo esencial. Los inversionistas serios la consideran al decidir si entran a un país o si se quedan. Quien apostó por cumplir la ley y pierde su autorización en un plazo tan breve como treinta días, sin derecho a devolución ni indemnización (art. 4 de la medida provisoria), tendrá pocos incentivos para volver a hacerlo. Chile ya vio algo parecido en los casinos físicos: Sun International, el operador sudafricano que fundó Monticello, salió del país porque, a su juicio, los criterios de la licitación cambiaron las reglas con las que había invertido. Su propio gerente general advirtió entonces que, sin reglas claras, la industria sería principalmente local, porque la incertidumbre jurídica dificulta atraer inversionistas extranjeros. La autoridad no compartía esa lectura. Y no fue el único: en los últimos años, varios operadores extranjeros han salido del mercado chileno. No hay un estudio que lo explique por una sola causa, pero el patrón merece atención al diseñar el nuevo marco.
Segundo, la importancia de confiar en el orden y los procesos: las normas y la institucionalidad deben estar listas antes de abrir el mercado. Los controles de publicidad, pagos, verificación de edad y autoexclusión no pueden ir en paralelo con el otorgamiento de licencias y su inicio de operaciones.
Tercero, el juego online no tiene fronteras. Un mismo operador puede estar licenciado en Lima y en Bogotá y bloqueado en Montevideo, y hasta hace poco tenía licencia en Brasil. Nadie se salva solo: la cooperación internacional permite abordar con seriedad los riesgos y daños sociales que se busca prevenir.
Para Chile, la lección es escribir una ley moderna y basada en evidencia, estable en sus principios y ágil en sus instrumentos, que proteja a la población de las externalidades negativas de la actividad y permita una actividad económica sana.
«Para Chile, la lección es escribir una ley moderna y basada en evidencia, estable en sus principios y ágil en sus instrumentos, que proteja a la población de las externalidades negativas de la actividad y permita una actividad económica sana».
Carlos Silva Alliende, consultor independiente en regulación y asuntos corporativos.
¿Cuál es hoy la principal debilidad del proyecto chileno y qué cambio considera imprescindible antes de su aprobación?
Hablo de las indicaciones del Ejecutivo (Oficio 192-374), que son un proyecto y no un derecho vigente, y buscan dar un marco regulatorio al juego en línea.
La principal debilidad es que el proyecto trata los juegos de azar en línea como un mercado aparte, incluso en su estructura societaria. Los juegos de azar son un solo servicio que se puede prestar por distintos canales. Entender la omnicanalidad permite una regulación más eficiente, donde cada operador puede actuar en su canal o integrarlos. Lo que el Oficio 192-374 permite es que las apuestas en línea se ofrezcan dentro del casino mediante un contrato entre el operador físico y el operador de la plataforma, al que corresponden los ingresos brutos de esa categoría (art. 5 de la Ley 19.995, indicación 101). Bajo esta modalidad, el casino no actúa como operador de una plataforma, sino como punto de acceso de un tercero. Eso no es omnicanalidad y no se ve qué problema regulatorio resuelve. Si el operador físico quiere operar en línea fuera de la sala de juegos, debe constituir una sociedad de objeto exclusivo (art. 11 N° 2) y mantener así dos sociedades. Lo mismo sucede si un operador en línea quiere operar juego físico, porque el objeto social del operador de casino es la explotación de un casino de juego (art. 9 letra a) del DS 1722). Eso es una barrera para que el operador de un canal pueda operar en el otro.
Los fines que pueden invocarse para separar los canales son legítimos: aislar el riesgo de insolvencia y de sanción, y facilitar la fiscalización y la determinación de cada impuesto. Lo discutible es el instrumento. El resguardo del usuario, que es lo más sensible, el propio Oficio lo resuelve con cuentas bancarias especiales y con la propiedad de los saldos en el usuario, que quedan fuera del patrimonio de la sociedad y de su liquidación (art. 4, indicación 17, y art. 18 N° 4). Tampoco la sociedad separada aísla del todo el riesgo del grupo: el Oficio rechaza la licencia si alguno de los accionistas o beneficiarios finales de la solicitante está en notoria insolvencia o en un procedimiento concursal (art. 14 N° 2). Creo que lo demás puede lograrse con contabilidad y patrimonios separados y fiscalización por canal, sin obligar a constituir una segunda sociedad.
Que el canal en línea tenga reglas propias es razonable: el propio Oficio lo justifica por la disponibilidad permanente de las plataformas y la facilidad de acceso. Lo que no veo justificado es exigir además una sociedad distinta. Es mi impresión que esa exigencia responde más a la cronología, y a la capacidad de la regulación de adaptarse a los cambios tecnológicos, que a fallas de mercado o a la protección del bienestar. Las plataformas en línea nacen después del juego físico, con el desarrollo de la tecnología digital. Ese hecho no es una falla de mercado, sino un desafío para el regulador: proteger a la población de las externalidades negativas y promover un mercado sano. Por eso lo razonable es que la sociedad separada sea una opción del operador y no una exigencia.
A eso se suman asimetrías de trato. La primera está en la entrada al mercado. La regla general excluye de la licencia a quien explotó una plataforma sin autorización en los últimos 12 meses (art. 14 N° 7). Pero quienes se acojan al régimen transitorio, previo pago de un derecho habilitante de 3.000 UTM (unos USD 222 mil aprox.; art. 2° transitorio N° 6, indicación 136), pueden pedir después la licencia de operación sin que se les aplique esa exclusión (art. 3° transitorio, indicación 137). Quien operó fuera de la ley accede así en condiciones que no tiene el operador que esperó la ley, ni el casino que ingresó al mercado con todos los requisitos de la Ley 19.995.
La segunda está en el acceso de los jugadores. Quien ingresa a un casino físico paga 0,07 UTM cada vez (unos USD 5 aprox.; art. 58 de la Ley 19.995). En el Oficio no aparece un tributo equivalente para quien se conecta a una plataforma en línea.
Respecto de la carga tributaria, las bases de cálculo no son idénticas y la suma de tasas no equivale a la carga efectiva, pero las cargas por canal son comparables (tasas nominales de 22 por ciento en línea, entre IVA y adicional de 3 por ciento, y de 20 por ciento en el casino) y, en mi opinión, ahí no está el problema. Las diferencias son razonables mientras sean deliberadas y medidas.
Mantener este diseño tiene consecuencias concretas. Si parte de la demanda se traslada al canal en línea y el casino no puede seguirla sin constituir y capitalizar una sociedad aparte (capital mínimo de 5.000 UTM, art. 11 N° 4), cae la recaudación del impuesto del art. 59, que según el art. 60 se reparte por mitades entre la municipalidad y el gobierno regional donde se emplaza el casino. Esa presión golpea a operadores que en algunos casos ya están en reorganización y puede terminar en liquidación, que extingue el permiso (art. 27 letra d) del DS 287), con la pérdida del empleo regional que eso implica. El nivel de carga del canal en línea debe fijarse con cuidado: uno que lo haga inviable dejaría parte de la oferta en el mercado negro, con menos control y más daño social.
Permitir que el casino opere en línea no repara por sí solo esa recaudación local. Lo que se tribute por la operación en línea sigue el régimen de las plataformas (IVA y adicional de 3 por ciento) y no el del art. 59, por lo que tampoco se reparte según el art. 60 entre municipalidades y gobiernos regionales. Por eso, junto con la omnicanalidad, habría que asegurar un destino local para parte del adicional de 3 por ciento que el casino tribute en línea. Hay un antecedente en la indicación N° 347 de una etapa anterior, que proponía destinar 1 por ciento de los ingresos brutos de las plataformas a los municipios sede de casinos.
En el caso chileno, el impuesto de entrada depende del canal y no de la actividad: el mismo jugador, en el mismo juego, paga distinto según la puerta por la que entra. Hoy solo pesa sobre el canal físico y, en un mercado omnicanal, no se justifica. Por eso conviene empezar por ahí. Además, regularizar el mercado no puede dejar a quien cumplió la ley en peor posición que quien se regulariza después, y la estabilidad regulatoria cuenta: la propia Ley 19.995 dispone que los permisos otorgados se rigen por las normas vigentes al tiempo de su otorgamiento, salvo que las posteriores impliquen mejores condiciones (art. 3° transitorio de la Ley 19.995). Lo consistente con una buena regulación es permitir a los casinos físicos operar en línea, dentro del territorio chileno, sin exigirles una sociedad aparte, y compensar el impuesto de entrada: rebajarlo, sumarlo porcentualmente al impuesto específico o eliminarlo, y asegurar un destino local para parte del adicional de 3 por ciento que se tribute en línea.
Chile bloquea plataformas que, al mismo tiempo, están registradas para pagar IVA. ¿Qué revela esa contradicción sobre la respuesta actual del Estado?
Esto revela, en mi opinión, la urgencia de hacer un upgrade regulatorio a una industria que ha evolucionado muy rápido. El Estado está actuando sin coordinación y con herramientas que no responden a las necesidades sociales y de mercado que ha generado la oferta de juegos de azar, que hoy opera por canales físicos y virtuales.
Es una contradicción que el SII haya habilitado en junio de 2026 un mecanismo para que las plataformas extranjeras declaren y paguen IVA, incluidos los últimos treinta y seis períodos (Res. Ex. N° 69, resolutivos 1° y 3°), mientras la Corte Suprema, por mayoría, resolvió que esa actividad es ilegal sin autorización legal y ordenó bloquear sus sitios (Rol 18.080-2025, Tercera Sala).
Si le hacemos zoom al tema, hay razonabilidad pública en la decisión. El Estado chileno necesita recaudar y, para fines tributarios, el propio SII ha señalado que no le compete calificar la licitud de una actividad, sino aplicar la tributación que corresponde. Los expertos tributarios de Chile consideraron que la medida es pragmática y que encuentra precedente en el IVA a los servicios digitales.
En mi opinión, gravar una actividad ilícita es posible, pero la experiencia tributaria en Chile muestra que eso se hace ex post y en el marco de una fiscalización. El propio SII distinguió en 2023 entre aplicar la tributación que corresponde e inscribir como contribuyentes a quienes realizan actividades ilícitas. No cabe duda de que crear un sistema para declarar y gravar la actividad de forma corriente es una innovación, pero trae consecuencias más allá del aumento de la recaudación fiscal, como, por ejemplo, la contradicción con otras medidas del Estado y el legítimo derecho de las plataformas a invocar su cumplimiento tributario como argumento de legalidad, algo que ya están haciendo.
Es una respuesta de siglo XX a un problema digital: la población ve en los medios que la actividad paga impuestos y, a la vez, que se le bloquean los sitios. Este es uno de los desafíos que deberá abordar el proyecto de ley que reactivaron las indicaciones del Ejecutivo (Oficio 192-374).
Usted plantea que Chile podría liderar la integración regional. ¿Qué debería incluir concretamente un capítulo de cooperación internacional en la futura ley?
En las indicaciones del Ejecutivo (Oficio 192-374) no veo un capítulo de cooperación internacional. Tampoco se observaba en el mensaje con que se ingresó el proyecto. Creo que aún hay tiempo para incorporar este ángulo. Propondría cuatro contenidos concretos a incorporar en el Proyecto de Ley:
Uno: un mandato expreso a la Superintendencia para suscribir memorandos de entendimiento e intercambiar información con reguladores extranjeros, con reserva y fines acotados. Hoy el artículo 51 nuevo solo le permite informar y solicitar asistencia caso a caso, sin un marco estable ni recíproco.
Dos: la facultad de intercambiar la nómina de plataformas que no forman parte del Registro PAL, con las direcciones bloqueadas. El artículo 43 nuevo ya crea la nómina y el 48 ya vincula el bloqueo a las direcciones incluidas en ella, de modo que basta autorizar su circulación.
Tres: reconocimiento condicionado de laboratorios de certificación extranjeros que cumplan estándares equivalentes, para no obligar al operador a certificar lo mismo en cada jurisdicción. El texto del Senado lo contemplaba en el segundo transitorio y las indicaciones del Ejecutivo lo eliminaron. Conviene recuperarlo.
Cuatro: habilitar el uso regulatorio de lo que ya se puede intercambiar. La UAF puede hoy intercambiar información con sus pares extranjeros (artículo 2 letra h de la Ley 19.913), pero solo puede entregar lo recibido al Ministerio Público. En materia tributaria, el acuerdo de intercambio de información con Uruguay cubre renta e IVA, pero limita el uso de lo recibido a fines tributarios y exige consentimiento escrito de la autoridad requerida para comunicarlo a otros (artículo 8). La ley debería definir qué parte de esa información puede llegar a la Superintendencia, con qué reserva y bajo qué condiciones.
Cerraría con un apartado de cooperación dentro del informe que la Superintendencia debe enviar a las comisiones de Economía de la Cámara y del Senado antes de cumplidos dos años desde la entrada en vigencia de la ley (artículo tercero transitorio).
