Simone Vicentini: “Mais do que simplesmente replicar modelos estrangeiros, o Brasil construiu um sistema regulatório próprio”

Em entrevista exclusiva, a ex-secretária-adjunta da SPA aborda a evolução regulatória, segurança jurídica e o futuro da indústria de jogos e apostas no país.

Entrevista exclusiva.- Desde a regulamentação das apostas de quota fixa no Brasil, o mercado passou por uma profunda transformação. A criação da Secretaria de Prêmios e Apostas (SPA), em 2024, deu início ao processo que culminou na abertura do mercado regulado em janeiro de 2025.

Para entender os bastidores dessa construção, conversamos com Simone Vicentini, especialista em Direito Constitucional e Administrativo e ex-secretária-adjunta da SPA. Na entrevista, ela relembra os desafios da criação do órgão, as prioridades da regulamentação e os próximos passos para consolidar o mercado brasileiro.

Esta entrevista complementa a reportagem especial produzida pela Focus Gaming News sobre a cronologia da construção do marco regulatório dos jogos online no Brasil.

Olhando para trás, em dezembro de 2023, quando a Lei 14.790 foi sancionada, qual era a situação real do mercado de apostas no Brasil? Como você descreveria o tamanho e a estrutura do mercado ilegal?

O ano de 2023 foi decisivo para viabilizar a implantação do mercado regulado de apostas de quota fixa no Brasil. Embora a Lei nº 14.790 tenha sido sancionada apenas em dezembro daquele ano, os trabalhos de estruturação regulatória já haviam sido iniciados meses antes, e foram intensificados partir da edição da Medida Provisória nº 1.182, de 25 de julho de 2023.

Nesse contexto, o Ministério da Fazenda iniciou a construção das bases institucionais e regulatórias necessárias para a futura abertura do mercado regulado. Em outubro de 2023 foi publicado o primeiro ato estruturante da regulamentação do setor – a Portaria Normativa MF nº 1.330, que estabeleceu as diretrizes gerais para o setor, contemplando temas como proteção do consumidor, proteção de dados, jogo responsável e publicidade. Também foi realizada manifestação prévia de interesse que contou com a participação de mais de 130 empresas nacionais e estrangeiras, demonstrando o elevado interesse econômico pelo mercado brasileiro.

Paralelamente, foram iniciados os trabalhos de desenvolvimento do SIGAP, de estruturação da futura Secretaria de Prêmios e Apostas e de elaboração das normas que compuseram a Agenda Regulatória de 2024.

Naquele momento, entretanto, não havia uma estimativa confiável e validada da dimensão real do mercado. Desde a edição da Lei nº 13.756/2018, a atividade vinha sendo explorada sem regulamentação específica, o que favoreceu um crescimento acelerado e desorganizado, sem mecanismos adequados de supervisão estatal, arrecadação tributária ou proteção ao apostador. A criação do marco regulatório teve justamente o objetivo de trazer transparência, segurança jurídica, integridade e mecanismos efetivos de controle para um setor que já movimentava cifras expressivas no País.

Quando a Secretaria de Prêmios e Apostas (SPA) foi criada em janeiro de 2024, qual foi o maior desafio imediato que você e a equipe enfrentaram? De onde vocês partiram?

O principal desafio foi o tempo. Quando a SPA foi formalmente criada, grande parte dos trabalhos preparatórios já estava em andamento, mas ainda havia um enorme volume de atividades a ser executado em um prazo extremamente reduzido.

Como destacado, a regulamentação do setor começou antes mesmo da criação da Secretaria. Uma equipe bastante enxuta já trabalhava na construção do modelo regulatório, na análise das experiências internacionais e na elaboração das primeiras normas necessárias para viabilizar a abertura do mercado.

Partimos de um amplo estudo comparado dos principais mercados regulados do mundo, identificando boas práticas, modelos de supervisão, mecanismos de proteção ao consumidor e estruturas de prevenção à lavagem de dinheiro. A partir dessas referências, foi desenvolvido um modelo regulatório compatível com a realidade brasileira e com os limites estabelecidos pela Lei nº 14.790/2023.

Ao mesmo tempo, foi necessário estruturar uma nova unidade administrativa praticamente do zero, o que envolve desafios institucionais, orçamentários, tecnológicos e de gestão de pessoas. Em pouco mais de um ano foi preciso regulamentar um setor complexo, estruturar sistemas, definir os requisitos para autorização, estabelecer mecanismos de fiscalização e sanção e preparar o início da operação do mercado regulado.

Considerando a dimensão da tarefa e a reduzida quantidade de servidores disponíveis, os desafios foram consideráveis. Ainda assim, foi possível entregar, dentro do cronograma previsto, um arcabouço regulatório abrangente e suficientemente robusto para permitir o início das operações do mercado regulado em 1º de janeiro de 2025.

O Brasil ficou 78 anos sem regulação do jogo. Isso foi uma vantagem ou uma desvantagem na hora de construir o marco regulatório? Você conseguiu aprender com outros países ou teve que inventar tudo do zero?

Sob a perspectiva regulatória, a ausência de regulamentação normalmente resulta em assimetrias, lacunas de supervisão e fragilidades na proteção dos consumidores. Quanto maior o período sem supervisão estatal, maior tende a ser a dificuldade para compreender a dimensão real do mercado, mapear riscos e estruturar mecanismos eficientes de controle.

Por outro lado, o Brasil teve a oportunidade de aprender com a experiência acumulada de diversos países que já haviam enfrentado desafios semelhantes. Foram analisados modelos regulatórios consolidados, seus acertos e suas falhas, buscando incorporar as melhores práticas internacionais e adaptá-las às características jurídicas, econômicas e sociais brasileiras.

O resultado foi a construção de um modelo que combina referências internacionais com soluções próprias. Especialmente nas áreas de jogo responsável, proteção ao consumidor, identificação de apostadores, monitoramento de operações e prevenção à lavagem de dinheiro, a regulamentação brasileira adotou requisitos, em diversos aspectos, mais rigorosos do que aqueles observados em determinados mercados já consolidados. 

Por isso, mais do que simplesmente replicar modelos estrangeiros, o Brasil construiu um sistema regulatório próprio, alinhado às tendências internacionais e às necessidades específicas do mercado nacional.

Quais foram os pilares regulatórios que vocês decidiram priorizar desde o início? Por que proteção ao apostador, jogo responsável e combate à lavagem de dinheiro foram tratados como urgentes?

A proteção do apostador sempre esteve no centro da construção regulatória do mercado brasileiro de apostas de quota fixa. A razão para essa priorização é simples: desde o início ficou claro que a legitimidade e a sustentabilidade do mercado regulado dependeriam da capacidade de proteger os consumidores e assegurar a integridade do setor. As apostas envolvem riscos inerentes relacionados ao comportamento de consumo, ao potencial superendividamento, à utilização indevida da atividade para fins ilícitos e à assimetria de informações entre operadores e apostadores. Por isso, entendemos que a construção de um ambiente regulado seguro, transparente e confiável deveria preceder qualquer objetivo arrecadatório ou econômico.

Desde as primeiras normas, buscou-se assegurar que a exploração econômica da atividade fosse acompanhada de mecanismos efetivos de proteção ao usuário, incluindo regras de publicidade responsável, deveres de informação, observância do Código de Defesa do Consumidor e conformidade com a Lei Geral de Proteção de Dados.

Essa abordagem foi posteriormente aprofundada por diversos atos normativos. Entre eles, merece destaque a Portaria SPA/MF nº 615, de abril de 2024, que estabeleceu regras para as transações de pagamento e incorporou importantes mecanismos de proteção ao apostador, incluindo a vedação ao uso de cartão de crédito e de quaisquer instrumentos pós-pagos para realização de apostas, medida alinhada às melhores práticas internacionais de prevenção ao endividamento e promoção do jogo responsável.

Por sua vez, a Portaria SPA/MF nº 1.231, de julho de 2024, disciplinou de forma detalhada direitos e deveres de operadores e apostadores, procedimentos de identificação e autenticação, mecanismos de jogo responsável, programas de recompensa, exigências cadastrais e medidas voltadas à prevenção de fraudes e à proteção dos consumidores.

No que se refere à prevenção à lavagem de dinheiro, ao financiamento do terrorismo e a outros delitos correlatos, a Portaria SPA/MF nº 1.143/2024 estabeleceu um conjunto robusto de obrigações de governança, avaliação de riscos, identificação de clientes, monitoramento de operações e comunicação de atividades suspeitas, incorporando práticas internacionalmente reconhecidas e alinhadas aos padrões adotados por organismos internacionais especializados, como o Grupo de Ação Financeira Internacional (GAFI/FATF).

Durante a construção do marco brasileiro, quais países vocês estudaram como referência?

A construção do modelo brasileiro envolveu um amplo exercício de análise regulatória comparada. Foram estudadas algumas das principais jurisdições reguladas do mundo, com especial atenção às experiências do Reino Unido, Espanha, Dinamarca, Suécia, Itália, Alemanha, Malta, Colômbia e aos diferentes modelos regulatórios adotados nos Estados Unidos, além de outras referências internacionais relevantes para o setor.

Mais do que analisar os textos normativos, buscamos compreender os resultados concretos produzidos por cada modelo regulatório. Esse processo permitiu incorporar boas práticas internacionais, evitar problemas identificados em outras jurisdições e desenvolver uma regulamentação alinhada aos padrões regulatórios mais modernos, mas adaptada às especificidades jurídicas, econômicas e sociais do mercado brasileiro.

Se você pudesse voltar ao início, em janeiro de 2024, há algo que teria feito diferente na estruturação da SPA ou na sequência das regulamentações?

Todo processo regulatório é dinâmico e naturalmente sujeito a aperfeiçoamentos. A experiência prática da implementação sempre gera aprendizados que permitem ajustes e evoluções posteriores.

No entanto, considerando o contexto existente à época, os prazos legais disponíveis, a estrutura institucional então existente e a necessidade de viabilizar a abertura do mercado regulado em janeiro de 2025, entendo que as principais decisões adotadas foram adequadas e compatíveis com os desafios enfrentados.

Naturalmente, algumas questões somente se tornam plenamente visíveis após o início efetivo das operações do mercado. É justamente por isso que a regulação moderna deve ser encarada como um processo contínuo de monitoramento, avaliação e aperfeiçoamento, e não como uma construção estática ou definitiva.

Qual é o próximo grande desafio regulatório para o Brasil?

O principal desafio dos próximos anos será consolidar o mercado regulado e ampliar sua atratividade em relação ao mercado ilegal.

A existência de uma regulamentação robusta é fundamental, mas ela não é suficiente por si só. É necessário que o ambiente regulado permaneça competitivo, seguro e economicamente viável para operadores e consumidores.

Nesse contexto, o combate ao mercado ilegal continuará sendo condição indispensável para o sucesso do modelo regulatório brasileiro. Isso envolve fiscalização, cooperação institucional, bloqueio de operações irregulares, conscientização dos consumidores e fortalecimento dos mecanismos de supervisão, fiscalização e sancionamento. 

Também será essencial fortalecer a capacidade institucional da SPA, ampliando recursos tecnológicos, infraestrutura e quadro de pessoal compatíveis com a dimensão do mercado brasileiro.

Além disso, será fundamental ampliar a canalização dos apostadores para o mercado regulado. A experiência internacional demonstra que o combate ao mercado ilegal depende não apenas de fiscalização, mas também da capacidade de oferecer aos consumidores um ambiente seguro, atrativo e competitivo. Quanto maior a adesão às plataformas autorizadas, maiores os ganhos em proteção ao consumidor, integridade e efetividade regulatória.

Outro desafio importante será o aprimoramento contínuo das políticas de jogo responsável. O setor evolui rapidamente, assim como os riscos associados ao comportamento do consumidor, exigindo monitoramento constante e atualização das medidas de proteção.

Por fim, é imprescindível preservar o equilíbrio regulatório. A proteção dos consumidores deve permanecer como prioridade, mas sempre acompanhada de avaliações baseadas em evidências. Nem toda medida restritiva produz necessariamente melhores resultados. O grande desafio será encontrar o ponto de equilíbrio entre proteção, competitividade, arrecadação, inovação, canalização dos apostadores para o mercado regulado e sustentabilidade de longo prazo do setor.