Tatiana Vásquez: “El reto del próximo gobierno de Colombia no consiste en reinventar el modelo regulatorio del juego, sino en fortalecerlo”
La abogada especialista en regulación del juego analiza el escenario que enfrenta la industria colombiana de juegos de suerte y azar ante el próximo cambio de gobierno. Calidad regulatoria, política tributaria, lucha contra la ilegalidad y modernización del monopolio rentístico figuran entre las principales prioridades para garantizar la competitividad y sostenibilidad del sector.
Entrevista exclusiva.- Colombia se prepara para una nueva etapa política con una industria del juego consolidada y reconocida como una de las más desarrolladas de América Latina. En esta entrevista exclusiva con Focus Gaming News, Tatiana María Vásquez, abogada especializada en regulación del juego y socia de la firma Vásquez & Asociados, comparte su visión sobre los desafíos y oportunidades que tendrá el próximo gobierno en materia regulatoria.
La especialista sostiene que el país no necesita reinventar su modelo de regulación, sino fortalecerlo mediante decisiones técnicamente sustentadas, una visión estratégica de largo plazo y políticas públicas que promuevan la competitividad del mercado legal. Asimismo, advierte sobre la necesidad de revisar integralmente la política tributaria aplicable al juego online, de modo que contribuya a fortalecer la canalización hacia los operadores autorizados y preserve la sostenibilidad económica del sector, sin comprometer su capacidad de financiar el sistema de salud.
¿Cómo describiría el estado actual de la industria de juegos de suerte y azar en Colombia al momento del cambio de gobierno?
Colombia llega a este cambio de gobierno con una industria sólida, mucho más madura y ampliamente reconocida en la región. Durante los últimos 10 años, Colombia ha consolidado uno de los modelos regulatorios más desarrollados de América Latina, con operadores de alto nivel, una autoridad especializada como Coljuegos y un mercado que ha servido de referente para otros países que han iniciado procesos de regulación del juego online. Además, el sector de los juegos de suerte y azar continúa siendo un sector estratégico para el Estado, no solo por su capacidad para atraer inversión y generar empleo, sino porque constituye una fuente fundamental de financiación para el sistema de salud.
Sin embargo, ese punto de partida no significa que el modelo no requiera una reflexión estratégica. La industria ha evolucionado de manera acelerada como consecuencia de la transformación digital, los nuevos hábitos de consumo, la internacionalización de los operadores y el crecimiento exponencial del mercado. En ese contexto, el principal reto del próximo gobierno no es construir un modelo completamente nuevo, sino definir con claridad hacia dónde quiere llevar el sector durante los próximos años y construir una política pública coherente con esa visión.
Durante la administración que termina hubo una agenda regulatoria activa y se expidieron diversas normas sobre aspectos relevantes de la industria. No obstante, existe una oportunidad importante para fortalecer la calidad regulatoria. Más que analizar cada regulación de manera aislada, resulta conveniente que las decisiones normativas respondan a una hoja de ruta claramente definida, sustentada en estudios técnicos, análisis de impacto, evaluación de alternativas y objetivos de política pública previamente identificados.
Esta reflexión cobra especial relevancia si se observa que algunas de las regulaciones expedidas durante los últimos años han sido objeto de control judicial o de importantes ajustes durante su proceso de construcción. Más allá del resultado que finalmente adopten los jueces, estas situaciones ponen de presente la importancia de fortalecer el soporte técnico de las decisiones regulatorias, especialmente cuando se trata de medidas con efectos económicos y operativos relevantes para la industria. Una regulación técnicamente robusta no solo reduce el riesgo de controversias, sino que también genera reglas más claras, estables y predecibles, facilita su implementación y fortalece la confianza de todos los actores del sector.
El nuevo gobierno recibe una industria con bases institucionales sólidas y con un enorme potencial de crecimiento, pero también con la oportunidad de dar un paso adicional en su proceso de madurez regulatoria. La calidad de una regulación no se mide por el número de normas que se expiden, sino por su capacidad para resolver problemas reales, fortalecer el mercado legal y generar seguridad jurídica. Esa debería ser, a mi juicio, una de las principales apuestas de la próxima administración.
«El nuevo gobierno recibe una industria con bases institucionales sólidas y con un enorme potencial de crecimiento, pero también con la oportunidad de dar un paso adicional en su proceso de madurez regulatoria».
Tatiana María Vásquez, abogada especializada en regulación del juego y socia de la firma Vásquez & Asociados.
¿Qué tan sensible es la industria del juego a los cambios de gobierno en Colombia?
Recordemos que Coljuegos es una entidad pública vinculada al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por ende, como cualquier entidad pública, es sensible ante los cambios de Gobierno. Esta industria está altamente regulada por la ley, y eso proporciona un marco de estabilidad importante, sin embargo, el Gobierno Nacional conserva un amplio margen de actuación para definir la agenda regulatoria, expedir reglamentos, desarrollar nuevas modalidades de juego, establecer condiciones técnicas de operación, impulsar proyectos legislativos y orientar la política pública del sector.
Por esa razón, un cambio de gobierno puede tener efectos importantes sobre el ritmo de desarrollo de la industria, la confianza de los inversionistas y las prioridades regulatorias. No necesariamente porque cambien las reglas de un día para otro, sino porque puede cambiar la visión sobre cómo debe administrarse el monopolio rentístico y cuáles deben ser las prioridades de la política pública en esta materia.
En mi concepto, esa es precisamente la discusión más importante que tiene hoy Colombia. El monopolio de los juegos de suerte y azar no debe entenderse únicamente como una fuente de recursos para financiar la salud, aunque esa sea su finalidad constitucional. También debe concebirse como un instrumento de política pública que exige equilibrar distintos objetivos: fortalecer el mercado legal, proteger a los consumidores, combatir la ilegalidad, promover la innovación y garantizar que la industria continúe desarrollándose de manera sostenible.
Por eso, más que hablar de cambios políticos, prefiero hablar de prioridades institucionales. Si el nuevo gobierno concentra sus esfuerzos en fortalecer la calidad regulatoria, modernizar el portafolio de productos, robustecer la lucha contra la ilegalidad y consolidar una política integral de juego responsable, el impacto para la industria puede ser muy positivo. Si, por el contrario, la agenda regulatoria se concentra principalmente en incorporar nuevas cargas o restricciones sin evaluar integralmente sus efectos sobre el mercado, es probable que se afecte la competitividad del sector regulado y, con ello, la capacidad del propio monopolio para cumplir su finalidad social.
En otras palabras, la sensibilidad de la industria frente a los cambios de gobierno no depende únicamente de la orientación política de la administración de turno, sino de la visión que esta tenga sobre el papel del Estado como administrador del monopolio. Un regulador moderno no solo controla y supervisa; también crea las condiciones para que el mercado legal sea competitivo, sostenible y capaz de cumplir adecuadamente su función pública.
«Si el nuevo gobierno concentra sus esfuerzos en fortalecer la calidad regulatoria, modernizar el portafolio de productos, robustecer la lucha contra la ilegalidad y consolidar una política integral de juego responsable, el impacto para la industria puede ser muy positivo».
Tatiana María Vásquez, abogada especializada en regulación del juego y socia de la firma Vásquez & Asociados.
¿Cuáles serían, a su juicio, los escenarios posibles: continuidad regulatoria, reformas profundas o ajustes puntuales (por ejemplo, en tributación, publicidad o juego responsable)?
No creo que Colombia deba optar entre mantener intacto el modelo actual o emprender una reforma integral del sector. Después de veinticinco años de la Ley 643 de 2001 y cerca de quince años de funcionamiento de Coljuegos, lo que corresponde es continuar evolucionando el modelo regulatorio para responder a los cambios tecnológicos, económicos y sociales que ha experimentado la industria, preservando al mismo tiempo las fortalezas que han convertido a Colombia en un referente regional.
En ese sentido, considero que el próximo gobierno tiene la oportunidad de desarrollar una política pública con una visión más integral y de largo plazo. Más que impulsar reformas aisladas, sería deseable definir una hoja de ruta que establezca prioridades claras, permita evaluar el impacto de las decisiones regulatorias y articule de manera coherente los distintos objetivos del monopolio rentístico.
Esa agenda, a mi juicio, debería concentrarse en cuatro grandes frentes.
El primero es la revisión de aquellos aspectos regulatorios que hoy generan mayores desafíos para la industria, como la política tributaria aplicable al juego online, la regulación de nuevos juegos y esquemas de operación, la regulación de publicidad y el fortalecimiento de una política nacional de juego responsable. Son temas que merecen una evaluación permanente para asegurar que las medidas adoptadas cumplan los objetivos que las justifican y, al mismo tiempo, preserven la competitividad del mercado legal.
El segundo es la modernización del portafolio de juegos y el acompañamiento a las principales transiciones regulatorias que enfrentará el sector durante los próximos años. En materia de juegos localizados, por ejemplo, culminará el cronograma de homologación de las máquinas electrónicas tragamonedas, un proceso de enorme importancia para la transparencia y la confiabilidad de la operación. Su éxito dependerá no solo del cumplimiento de los operadores, sino también del acompañamiento técnico y regulatorio que brinde Coljuegos para garantizar una implementación uniforme, ordenada y compatible con la sostenibilidad del mercado legal. De igual manera, será importante continuar impulsando el desarrollo de nuevas modalidades de juego que permitan mantener la competitividad y la capacidad de generación de recursos para la salud.
El tercer frente debe ser el fortalecimiento de la estrategia contra la ilegalidad. Colombia ha realizado avances importantes en materia de supervisión y control, pero el desafío consiste ahora en medir el éxito de esa estrategia por sus resultados efectivos: cuánto crece el mercado legal, cuánto disminuye la oferta ilegal y qué tan efectiva resulta la articulación entre las diferentes autoridades del Estado.
Finalmente, resulta indispensable continuar fortaleciendo la calidad regulatoria. En un sector tan dinámico como este, la regulación debe evolucionar de manera permanente, pero esa evolución debe responder a una visión estratégica del mercado y no únicamente a las necesidades que surjan en cada momento. Ese será, probablemente, uno de los principales retos del próximo gobierno.
¿Qué cambios de enfoque podrían darse en Coljuegos y en el Consejo Nacional de Juegos de Suerte y Azar (CNJSA) bajo el nuevo gobierno, especialmente en materia de control, juego responsable y desarrollo de nuevos productos?
Creo que el principal cambio de enfoque debería partir de una visión más amplia del monopolio rentístico. Su fortalecimiento no depende exclusivamente de ejercer mayores controles, sino de desarrollar una política pública equilibrada que permita alcanzar simultáneamente sus distintos objetivos: generar más recursos para la salud, proteger a los consumidores, combatir la ilegalidad, promover la innovación y fortalecer el mercado legal.
En el caso de Coljuegos, considero que existe una oportunidad para consolidar aún más su papel como administrador integral del monopolio rentístico. Naturalmente, la entidad debe continuar ejerciendo sus funciones de regulación, supervisión, fiscalización y control, que son esenciales para garantizar la legalidad de la operación. Sin embargo, administrar un monopolio implica también comprender la evolución del mercado, promover su modernización, impulsar el desarrollo de nuevos productos, acompañar técnicamente la implementación de las regulaciones y generar condiciones para que el mercado legal siga siendo competitivo y sostenible. Ese equilibrio entre desarrollo, regulación y control será determinante durante los próximos años.
En materia de control, el siguiente paso consiste en evolucionar hacia un modelo basado en inteligencia y análisis de información. Durante los últimos años se han fortalecido herramientas como el bloqueo de sitios web y los operativos contra la ilegalidad, pero el verdadero desafío es medir el impacto de esas actuaciones sobre el mercado. Más que contabilizar el número de bloqueos o de operativos, sería deseable evaluar cuánto aumenta la canalización hacia los operadores autorizados, cuál es la reducción efectiva de la oferta ilegal y qué resultados producen los procesos sancionatorios y la articulación con las demás autoridades del Estado.
En cuanto al juego responsable, Colombia cuenta con una base regulatoria importante sobre la cual seguir construyendo. El siguiente paso consiste en evolucionar hacia una política pública cada vez más integral, fortaleciendo las herramientas existentes, promoviendo la educación del consumidor, generando mayor información para la toma de decisiones y articulando el trabajo de Coljuegos con las autoridades de salud, la academia y los operadores autorizados. El juego responsable debe entenderse como una responsabilidad compartida y como un componente esencial de la sostenibilidad del mercado regulado.
Respecto del Consejo Nacional de Juegos de Suerte y Azar, su desafío es diferente. Como organismo responsable de la regulación y supervisión de los juegos de competencia territorial, tiene la oportunidad de liderar la modernización de modalidades como las loterías y las apuestas permanentes, promoviendo regulaciones que respondan a los desafíos actuales de transformación tecnológica, sostenibilidad e innovación. El fortalecimiento de estas modalidades también resulta fundamental para proteger una fuente esencial de financiación de los departamentos y, en consecuencia, de los servicios de salud que se financian con los recursos del monopolio.
Aunque sus competencias son distintas, tanto Coljuegos como el Consejo Nacional de Juegos de Suerte y Azar comparten un mismo desafío: ejercer sus funciones con una visión estratégica de largo plazo, construyendo regulaciones técnicamente sólidas y acompañando la evolución del sector de manera coordinada, predecible y basada en evidencia. Esa será una condición indispensable para consolidar un monopolio moderno, sostenible y capaz de responder a los desafíos que enfrentará la industria en los próximos años.
El nuevo marco de IVA sobre juegos online generó fuertes impactos y desafíos técnicos para los operadores; ¿cómo podría reorientarse esta política tributaria con el nuevo gobierno?
La discusión sobre la tributación de los juegos de suerte y azar debe abordarse desde una perspectiva integral. En Colombia, los operadores autorizados no solo están sujetos al régimen tributario general; además, pagan derechos de explotación, que constituyen rentas del monopolio y cuya finalidad constitucional es financiar el sistema de salud. Esa característica hace que cualquier modificación tributaria deba analizarse considerando el conjunto de cargas que recaen sobre la actividad y el impacto que estas pueden tener sobre el cumplimiento de esa finalidad.
Durante los últimos dos años se adoptaron distintas medidas tributarias aplicables a los juegos operados por internet que amenazaron la sostenibilidad del sector de juegos online. Más allá de las diferencias entre unas y otras, todas dejan una misma reflexión: la importancia de que este tipo de decisiones estén precedidas de análisis técnicos que permitan evaluar sus efectos económicos, regulatorios y competitivos sobre el mercado. En una industria altamente regulada, la política tributaria no puede analizarse únicamente desde la perspectiva del recaudo inmediato; también debe valorar cómo incide sobre el comportamiento de los consumidores, la competitividad de los operadores autorizados y la capacidad del mercado legal para seguir creciendo frente a la oferta ilegal.
Ese análisis resulta particularmente importante porque Colombia todavía tiene un amplio margen para fortalecer la canalización hacia el mercado regulado. Las propias cifras oficiales muestran que el mercado ilegal continúa teniendo una dimensión muy significativa. En ese contexto, cualquier política tributaria debería contribuir a que más jugadores permanezcan dentro del mercado autorizado y no generar incentivos que, directa o indirectamente, favorezcan la migración hacia operadores ilegales que no pagan derechos de explotación, no aportan recursos para la salud y no ofrecen las mismas garantías de protección al consumidor.
Al mismo tiempo, resulta indispensable preservar la sostenibilidad económica de los operadores autorizados. Son ellos quienes realizan las inversiones, desarrollan tecnología, generan empleo, pagan los derechos de explotación y cumplen las exigentes obligaciones regulatorias que caracterizan al modelo colombiano. Un esquema tributario que comprometa su competitividad termina afectando la capacidad del propio monopolio para cumplir su finalidad constitucional.
Por ello, el próximo gobierno tiene una excelente oportunidad para revisar integralmente la política tributaria del sector a partir de evidencia, análisis económico y evaluación de resultados. Más que discutir un impuesto específico, el debate debería orientarse a construir un modelo tributario que preserve la competitividad del mercado legal, fortalezca la canalización hacia los operadores autorizados y garantice la sostenibilidad del monopolio rentístico como fuente permanente de financiación de la salud. El verdadero desafío consiste en encontrar un equilibrio entre las necesidades de recaudo del Estado y la sostenibilidad del modelo regulado. En un monopolio rentístico, ambos objetivos no son incompatibles; por el contrario, se fortalecen mutuamente cuando la política tributaria favorece el crecimiento del mercado legal y preserva la capacidad del monopolio para seguir financiando la salud.
«Por ello, el próximo gobierno tiene una excelente oportunidad para revisar integralmente la política tributaria del sector a partir de evidencia, análisis económico y evaluación de resultados».
Tatiana María Vásquez, abogada especializada en regulación del juego y socia de la firma Vásquez & Asociados.
Si tuviera que definir tres prioridades regulatorias para este gobierno en materia de juegos de suerte y azar, ¿cuáles serían y por qué?
Si tuviera que resumirlas, hablaría de tres grandes prioridades que, además, se complementan entre sí.
La primera debe ser fortalecer el mercado legal. Ese debería ser el eje de toda la política pública del sector. Un mercado legal competitivo, con una carga regulatoria y tributaria sostenible, reglas claras, capacidad de innovación y seguridad jurídica, no solo genera mayor inversión y empleo, sino que también protege al consumidor y fortalece la principal fuente de financiación de la salud derivada del monopolio rentístico. En mi opinión, la mejor estrategia para combatir la ilegalidad comienza precisamente por hacer cada vez más fuerte el mercado autorizado.
La segunda prioridad consiste en evolucionar la estrategia de lucha contra la ilegalidad. Colombia ha realizado avances importantes en materia de supervisión y control, pero el siguiente paso debe ser construir un modelo mucho más integral. Esto supone fortalecer el uso de inteligencia y analítica de datos, avanzar en mecanismos como el bloqueo de medios de pago, robustecer la coordinación entre las diferentes autoridades del Estado y consolidar un sistema que permita medir el impacto real de las acciones de control sobre la reducción del mercado ilegal y el aumento de la canalización hacia los operadores autorizados. Igualmente, considero que existe una oportunidad para avanzar en la creación de un registro de proveedores autorizados por Coljuegos, de manera que los proveedores de plataformas, juegos y demás servicios tecnológicos que operen en el mercado colombiano acrediten el cumplimiento de requisitos regulatorios y únicamente puedan suministrar sus productos y servicios a operadores debidamente autorizados. Este tipo de herramientas contribuiría a proteger la integridad del mercado regulado y dificultaría el funcionamiento de la operación ilegal.
La tercera prioridad debe orientarse a continuar modernizando el monopolio rentístico. La industria seguirá evolucionando y el regulador debe evolucionar con ella. Esto implica acompañar adecuadamente procesos tan importantes como la homologación de los elementos de juego en los juegos localizados, impulsar el desarrollo de nuevos productos, incorporar cada vez más tecnología en los procesos de supervisión y fiscalización y, al mismo tiempo, avanzar hacia procedimientos regulatorios y de autorización más ágiles, eficientes y predecibles. La capacidad de respuesta del regulador también hace parte de la competitividad del mercado y resulta fundamental para que la regulación evolucione al mismo ritmo que la industria.
Naturalmente, estas tres prioridades deben desarrollarse dentro de una política regulatoria técnicamente sólida. La industria colombiana ya demostró que cuenta con un modelo sólido y reconocido internacionalmente. El reto del próximo gobierno no consiste en reinventarlo, sino en fortalecerlo mediante decisiones técnicamente sustentadas que permitan preservar su competitividad, garantizar su sostenibilidad y maximizar su contribución al financiamiento de la salud.
