Manuel Zárate Campos, SCJ: «Con el nuevo fallo de la Corte se marca un punto de inflexión»

El jefe de la división jurídica de la Superintendencia de Casinos de Juego (SCJ) de Chile habló con Focus Gaming News sobre el fallo de la Corte Suprema, máximo tribunal de dicho país, que al obligar a las empresas de telecomunicaciones (ISP) que prestan servicios de internet, las obliga a bloquear el acceso a la red a las casas de apuestas deportivas y de casinos online, con excepción a las expresa y legalmente autorizadas.

Entrevista.- La industria del juego de azar en Chile sigue revolucionada a dos semanas de que se conociera la decisión de la Corte Suprema de acoger un recurso de protección interpuesto por Lotería de Concepción en contra de las empresas de telecomunicaciones Claro, Entel, GTD, Movistar, WOM y VTR, ordenándoles el bloqueo de las plataformas de apuestas en línea que no se encuentren legalmente autorizadas.

Para conocer más acerca de las implicancias del fallo, Focus Gaming News conversó con Manuel Zárate Campos, jefe de la división jurídica de la Superintendencia de Casinos de Juego (SCJ), quien junto con valorar la decisión de la Corte, manifestó la relevancia que tiene la aprobación del proyecto de ley que regula el mercado de las apuestas en línea, que está siendo analizada en el Senado, desde el año 2022. 

Zárate Campos fue enfático al decir que en Chile, “por regla general los juegos de azar son una actividad ilícita, salvo autorización legal expresa”, que en la actualidad solo la poseen las empresas Polla Chilena de Beneficencia, la Lotería de Concepción, el sistema de apuestas vinculado a la actividad de la hípica y los casinos de juego físicos autorizados, únicos fiscalizados a la fecha por la Superintendencia.

¿Cómo interpreta la Superintendencia de Casinos de Juego el reciente fallo de la Corte Suprema que ordena el bloqueo inmediato de plataformas de apuestas en línea?

Estamos muy satisfechos. Es la segunda vez que la Corte Suprema se manifiesta en este sentido. La primera fue en 2023, acogiendo una acción judicial promovida por la Polla Chilena de Beneficencia, sin embargo, esta vez fue más enfática. A la fecha, el fallo todavía tiene pendiente un trámite meramente procedimental para que sea notificado a las empresas de telecomunicaciones y por tanto sea obligatorio cumplirlo por parte de ellas, lo cual debería cumplirse en los próximos días.

En el fallo de 2023 se hablaba de solo una empresa de telecomunicaciones, Mundo Pacífico S.A., con una participación relativamente menor en el mercado en ese momento, ordenándole la sentencia el bloqueo de 23 páginas web en las que se ofrecían ilegalmente apuestas deportivas y/o juegos de azar online

En la aplicación de dicho fallo surgieron dos preguntas interesantes desde la perspectiva de la interpretación del alcance que debía hacerse de la decisión de la Corte Suprema: ¿el fallo solo obligaba a bloquear las referidas páginas de internet a la empresa Mundo Pacífico S.A. o a todas las empresas de telecomunicaciones? y ¿Mundo Pacífico S.A. o toda la industria, solo debían bloquear las 23 páginas denunciadas en la acción judicial promovida o todas aquellas que, sin estar legalmente autorizadas ofrecían apuestas deportivas y/o juegos de azar?

En dicha oportunidad, a instancias de la SCJ la industria de telecomunicaciones en general coincidió en la necesidad de acatar la orden de bloqueo dada por la Corte Suprema a la empresa Mundo Pacífico, interpretando eso si con un alcance restrictivo dicho bloqueo, es decir exclusivamente respecto de las 23 páginas denunciadas por Polla Chilena de Beneficencia.

Sin embargo, con la redacción del reciente fallo de la Corte Suprema, la SCJ entiende que la totalidad de las empresas de telecomunicaciones pueden y deben bloquear todas las páginas web en que se ofrezcan apuestas deportivas y juegos de azar en línea que a la fecha no están legalmente autorizadas.

Precisamente se encuentra contemplado en el proyecto de ley en actual tramitación en el Senado, la facultad para que la futura Superintendencia que se considera en el referido proyecto, en coordinación con la Subsecretaria de Telecomunicaciones, instruyan a las empresas de telecomunicaciones a efectuar el bloqueo sin necesidad de contar con un fallo judicial que se los ordene, pudiendo la ciudadanía denunciar la existencia y funcionamiento de páginas web no autorizadas. Hoy la Superintendencia no cuenta con dicha facultad directa, de ahí la relevancia de la sentencia de la Corte Suprema.

Resulta pertinente comentar también que en el mencionado proyecto de ley, también se considera la misma facultad de instrucción directa en coordinación con la Comisión para el Mercado Financiero, de los medios de pago, considerando que sin medios de pago en el funcionamiento de las plataformas ilegales con sus clientes, esta actividad no autorizada deja de ser el lucrativo negocio que es a la fecha.

Finalmente es importante destacar el hecho que el proyecto de ley refuerza la tipicidad y la sanción penal de esta actividad cuando no cuenta con la autorización pertinente, facilitando con ello el accionar del Ministerio Público, pudiendo imputar responsabilidad penal a las personas naturales y jurídicas responsables de funcionamientos de dichas plataformas. Si bien estas herramientas de control administrativo y sanción penal no van a erradicar totalmente la ilegalidad, la experiencia internacional indica que aquella baja significativamente, teniendo un rol fundamental la información con que cuente la ciudadanía que permita participar apostando exclusivamente en los sitios autorizados legalmente.

El fallo establece que “los juegos de azar son una actividad ilícita, salvo autorización legal expresa”, ¿qué estándares jurídicos avala la Corte para definir esa ilegalidad?

Como fue señalado antes, en el ordenamiento jurídico chileno, los juegos de azar incluidas las apuestas están prohibidos. Excepcionalmente existen apuestas deportivas y juegos de azar legales, siempre y cuando exista una ley que los regule. Es el caso de los casinos físicos, la Lotería de Concepción, la Polla Chilena de Beneficencia y las apuestas hípicas.

Sin perjuicio de lo anterior y frente a la evolución de las actividades económicas en el espacio virtual, en el mencionado proyecto de ley y en la discusión parlamentaria que ha tenido, junto al análisis de la experiencia comparada en otras jurisdicciones, se ha concluido que la prohibición total no es la solución para evitar las externalidades negativas que ciertamente también provocan los juegos de azar (entre ellas particularmente la exposición a riesgos de ludopatía respecto de niños, niñas y adolescentes, pero también respecto de mayores de edad con riesgos de adicción), optándose por regular de manera robusta esta actividad.

«En el ordenamiento jurídico chileno, los juegos de azar, incluidas las apuestas, están prohibidos. Excepcionalmente existen apuestas deportivas y juegos de azar legales, siempre y cuando exista una ley que los regule.»

Manuel Zárate Campos, jefe de la división jurídica de la Superintendencia de Casinos de Juego (SCJ).

¿De qué manera puede influir el fallo en futuras decisiones judiciales o administrativas sobre el tema?

Estimamos que este precedente judicial emanado de la Corte Suprema va consolidando una posición clara del máximo tribunal en orden a que, salvo autorización legal expresa, todas aquellas páginas web que ofrecen participar de apuestas deportivas o juegos de azar on line, careciendo de dicha habilitación expresa y previa, son ilegales en Chile.

Dicho lo anterior, parece razonable que dicha jurisprudencia se mantenga mientras no exista un cambio legislativo, que tal como pretende el proyecto en actual tramitación, permitirá a un número acotado de plataformas, cumpliendo exigentes requisitos que la propia ley, sus reglamentos y la autoridad administrativo definan para el otorgamiento de las respectivas autorizaciones de funcionamiento. Mientras dicha ley no se apruebe, conforme lo ha dicho claramente la Corte Suprema en su reciente fallo “siendo los juegos de azar realizados a través de plataformas de juegos online una actividad restringida en su explotación exclusivamente a quien se encuentre autorizado legalmente al efecto, reviste de ilegalidad a cualquier otra actividad desarrollada al margen del ordenamiento legal».

¿Cómo coordina la SCJ con otros poderes (Ministerio Público, Poder Judicial, Servicio de Impuestos Internos) para efectos de la implementación de este fallo?

En primer lugar hay que precisar que el cumplimiento del fallo por parte de las empresas de telecomunicaciones debe ser directo e inmediato una vez que cumplido los últimos trámites procesales siendo aquellas notificadas de la resolucion que ordena el cúmplase de la sentencia, sin perjuicio que desde ya entendemos que hay empresas que ya han procedido al bloqueo de los sitios indicados en la sentencia.

Lo anterior resulta muy relevante para reafirmar la vigencia de un estado de derecho, en el que se cumplen las leyes y los fallos judiciales, considerando que el funcionamiento de plataformas ilegales genera diversas externalidades negativas, tales como la inexistencia de un control que impida el acceso a menores de edad, la opacidad con la que funcionan los flujos de dinero, considerando los riesgos de lavado de activo, al tratarse los juegos de azar de un sector de riesgo según las recomendaciones del Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI); el riesgo de fraudes y uso indebido de datos personales en perjuicio de los clientes; la evasión en el pago de impuestos al desarrollar una actividad lucrativa pero ilegal y por tanto prohibida, entre otras.

Sin perjuicio del cumplimiento directo que las empresas de telecomunicaciones deben hacer de la sentencia de la Corte Suprema, la Superintendencia en coordinación con la Subsecretaría de Telecomunicaciones y con aquellas, para establecer un protocolo de actuación que permita a estas últimas, de manera eficaz y periódica proceder al bloqueo de otros aquellos sitios no autorizados de apuestas en línea.

En abril de este año, el 8º Juzgado de Garantía de Santiago ordenó el cierre definitivo de la causa penal contra operadores de plataformas de apuestas en línea, archivando así las querellas presentadas. Desde el lado de las plataformas de apuestas en línea sostienen que el Ministerio Público “tiene por ley el monopolio de la determinación de los criterios de persecución penal y, por lo tanto, y a diferencia de la sentencia de la Corte Suprema, sus decisiones tienen efecto general para todo el país”, ¿cómo se contraponen esas dos decisiones judiciales paralelas?

Evidentemente, la opinión planteada por el representante legal de la Agrupación de Plataformas de Apuestas en Línea, no la compartimos, no siendo correcta.

Es importante distinguir entre lo ilegal y lo delictivo; hay conductas que son ilegales, pero no necesariamente constituyen un delito. Cuando sí lo son corresponde al Ministerio Público ejercer la acción penal respectiva. Sin embargo, también existen actos ilegales que no alcanzan la gravedad necesaria para ser sancionados penalmente. Por eso, el hecho que algo no sea constitutivo de delito no significa, en ningún caso, que sea legal. El fallo de la Corte Suprema lo deja meridianamente claro.

En este sentido, es pertinente recordar que los tribunales penales forman parte del Poder Judicial, estando a la cabeza de este la Corte Suprema que, su reciente fallo no se ha pronunciado sobre la responsabilidad penal de las plataformas que actualmente operan en el país.

Asimismo, el cierre de la causa penal por parte del 8º Juzgado de Garantía de Santiago, conforme a lo que efectivamente ocurrió en la audiencia de fecha 11 de julio de 2025, se fundó en la decisión del Ministerio Público de no perseverar en la investigación al no reunir pruebas suficientes para fundar acusación, teniendo el respectivo tribunal presente dicha decisión, poniendo termino en consecuencia a la causa.

Si el Ministerio Público se hubiese convencido que el funcionamiento de las plataformas no era constitutiva de un delito, derechamente habría solicitado el sobreseimiento definitivo de la causa, la situación sería distinta. Sin embargo, no lo hizo. No solicitó que se decretara judicialmente el sobreseimiento ni tampoco concluyó que la conducta no era delito. Entonces es evidente el error en que incurren las declaraciones desde el sector de la Agrupación de Plataformas que se menciona en la pregunta.

Este pronunciamiento de la Corte llega mientras avanza en el Senado el proyecto de ley que busca regular las apuestas en línea. ¿Considera que el fallo de la Corte Suprema puede acelerar su tramitación o influir en el contenido del debate legislativo?

Esperamos que el fallo de la Corte Suprema efectivamente produzca este efecto. Este proyecto de ley lleva más de tres años de tramitación. Si bien las plataformas ya existían antes de la pandemia, su crecimiento se volvió exponencial durante este periodo, especialmente con el cierre de los casinos físicos, volviendo urgente contar con un marco legal que regule un mercado legal, promueva una política de juego responsable con especial protección de niños, niñas y adolescentes y entregue herramientas eficaces para el combate y sanción penal del juego ilegal promovió por plataformas no autorizadas.

La Superintendencia incluso antes de la pandemia del Covid-19, ya había diagnosticado la necesidad de avanzar en una legislación adecuada para regular la explotación de juegos de azar on line, considerando la experiencia comparada y también el incipiente estancamiento que advertíamos en las visitas a los casinos de juego físicos autorizados, fenómeno que se observa a nivel global.

Junto a dicho diagnóstico, la Superintendencia desde la presentación del proyecto de ley y durante toda su tramitación en el Congreso Nacional, ha cumplido un rol técnico relevante apoyando el trabajo el trabajo legislativo liderado por el Gobierno y los legisladores tanto de la Cámara de Diputados y del Senado. Hoy, el proyecto se encuentra en su etapa final, confiando que se apruebe en los próximos meses, considerando que en marzo del 2026, se habrán cumplido 4 años desde su presentación al Congreso.

En particular, hoy en la discusión legislativa existen dos materias en las que se sigue trabajando, siendo la primera de ellas es la definición de la carga impositiva que resulte virtuosa desde el punto de vista de la recaudación fiscal y que a la vez favorezca la canalización de las plataformas a la legalidad de su funcionamiento.

El segundo aspecto en el cual se sigue trabajando, está relacionado con el denominado «cooling off», en particular la extensión de un período de tiempo durante el cual las plataformas que actualmente operan de manera ilegal y no autorizada no podrán una vez aprobada la ley funcionar, permitiendo a nuevos actores iniciar su operación mitigando con ello la competencia desleal que se entiende las ha afectado al no contar con una base de datos de clientes.

En su opinión, ¿cuáles son los principales desafíos que enfrenta Chile para implementar una regulación moderna, equilibrada y efectiva del juego online? ¿Qué aspectos deberían fortalecerse en el proyecto actual?

Entendiendo que el proyecto de ley se hace cargo razonablemente de los principales desafíos que supone la implementación de la regulación del funcionamiento de las plataformas de apuestas deportivas y juegos de azar en línea, evidentemente la dictación de los reglamentos que el mismo proyecto establece, más las instrucciones que esta Superintendencia podrá dictar, deberían permitir con la flexibilidad necesaria, hacerse cargo del dinamismo que supondrá regular esta actividad.

En este sentido, en el proyecto se propone dotar a la actual Superintendencia (que pasará a llamarse “Superintendencia de Apuestas y Casinos de Juego”) de los recursos materiales y humanos necesarios para asumir sus nuevas funciones. Actualmente, la institución cuenta con 62 funcionarios encargados de regular y fiscalizar los 25 casinos legales existentes en Chile.

Finalmente, nos parece muy importante enfatizar que entre las necesidades de regulación más contingentes, el proyecto pone especial énfasis en la implementación de una política de juego responsable desarrollada por medio de un reglamento que deberá dictarse por el Ministerio de Salud.